有力维护党内规则制度的统一性

——党的十八大以来党内规则和规范性文件备案审查事情综述

中共中央办公厅规则局《人民日报》（ 2022年02月22日第 01 版）

　　经国序民，正其制度。党内规则和规范性文件备案审查，是党内规则制度建设的一个重要环节，关于维护党内规则制度的统一性、推动党中央决策安排贯彻落实具有重要作用。党的十八大以来，以习近平同志为焦点的党中央坚持全面从严治党、依规治党，建立健全备案审查体制机制，注重发挥备案审查监督功效、纠错作用，推动备案审查事情取得显著效果。

　　一、党中央对增强备案审查事情高度重视

　　2013年11月，党的十八届三中全会提出，“完善规范性文件、重大决策正当性审查机制”，“健全规则、规章、规范性文件备案审查制度”。

　　2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，“增强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查规模”，“加大党内规则备案审查息争释力度”。

　　2016年12月，《中共中央关于增强党内规则制度建设的意见》印发，要求“完善备案审查制度，建立领悟上下的备案事情体系”，“建立健全备案审查衔接联动机制”，“建立备案事情考核通报制度”。

　　2018年1月，习近平总书记在党的十九届二中全会上强调，“要继续推进党内规则制度体系建设，注重党内规则同国家宪法执法的衔接和协调，增强党内规则备案审查事情”。

　　2019年10月，党的十九届四中全会要求，“增强备案审查制度和能力建设，依法取消和纠正违宪违法的规范性文件”。

　　2021年12月，全国党内规则事情集会强调，“备案审查事情要坚持‘有件必备、有备必审、有错必纠’，彰显监督功效、发挥纠错作用，有效维护党内规则制度的统一性”。

　　党中央的这些决策安排，明确了备案审查的职能定位，彰显了其在维护党和国家制度统一性上的重要作用，有力推动备案审查事情立起来、动起来、实起来、严起来。

　　二、备案审查制过活趋完善

　　建立健全制度，为党内规则和规范性文件备案审查提供基本遵循，这是做好备案审查事情的基础。

　　2012年6月，《中国共产党党内规则和规范性文件备案划定》印发。党的十八大之后，党内规则和规范性文件备案审查事情全面起步，在探索与实践中不绝增强、快速生长。2019年9月，党中央修订出台《中国共产党党内规则和规范性文件备案审查划定》（以下简称《划定》），立足实践需要、坚持问题导向、总结事情纪律，把党中央关于备案审查的决策安排转化为具体的制度安排。

　　《划定》对党内规则和规范性文件备案审查事情的领导体制、原则、报备、审查、处理、包管、监督等作出明确划定，重点解决了3个基本问题：一是“主体”问题，即谁来报备、谁来审查；二是“程序”问题，即怎么报备、怎么审查；三是“标准”问题，即审查什么、怎么处理。这些制度划定，为备案审查事情提供了清晰可循的“指南书”和“流程图”，有力推动了备案审查事情提质增效。

　　三、备案审查工具广泛笼罩

　　十年磨一剑。经过10年努力，党内规则和规范性文件备案审查基本做到了纵向究竟、横向到边，实现了对党的规则文件备案审查的广泛笼罩。

　　在纵向上，备案审查已全面笼罩至县一级。党的十八大以来，备案审查事情凭据自上而下、循序渐进的思路推进，先将各省区市党委制定的规则文件纳入备案审查规模，再要求各省区市党委凭据下备一级原则，逐步向下级延伸开展备案审查事情。截至目前，31个省区市和新疆生产建设兵团党委已全部属备到县一级。有的地方进一步下备到乡镇一级，有的地朴直在探索开展党的下层组织向批准其设立的党组织报备规范性文件。有的地方探索建立抽查调阅制度，由省委选取部分县级党委，对其文件进行提级审查，催促提高下级备案审查事情质量。有的部分和单位探索建立系统内备案制度，对本系统有关机关、国有企业党委等制定的文件进行备案审查，强化系统监督。

　　在横向上，种种党组织制定的规则文件均已纳入备案审查规模。凭据《划定》，4类党组织制定的规则文件应当报送党委进行备案审查：一是党的纪律检查委员会、党的事情机关制定的党内规则和规范性文件；二是党委（决策）议事协调机构制定的规范性文件；三是党委直属事业单位制定的规范性文件；四是党委在国家机关、人民团体、事业单位、中央企业等设立的党组（党委）制定的规范性文件。这就使得党委备案审查工具基本涵盖其下级种种党组织制定的规则文件。

　　到目前，各地区各部分的规则文件一体纳入备案审查规模的花样基本形成。

　　四、备案审查力度不绝加大

　　党内规则和规范性文件备案审查，体现了上级党委对下级党组织建章立制行为的监督。彰显备案审查的监督功效，要害是要严肃开展备案审查事情，把备案审查制度的刚性立起来。

　　坚持有件必备，为监督夯实基础。凭据《划定》，党内规则和规范性文件应当自宣布之日起30日内报备；未凭据划准时限报备的，审查机关应当责令其限期补报，须要时可以通报。随着备案审查体制机制不绝健全，党组织报备意识不绝增强，逐步实现了由“被动备”、“部分备”、“打包备”向“主动备”、“全部备”、“实时备”的转变，报备事情逐步规范化。截至2021年年底，各地区各部分共向党中央报备党内规则和规范性文件约3.5万件，基本实现了应备尽备、实时报备。

　　坚持有备必审，避免监督流于形式。党内规则和规范性文件备案审查的一个重要特点是全面审查。对报备的规则文件，既要进行“政治性审查”和“正当合规性审查”，又要进行“合理性审查”，看其是否适应形势生长需要、是否可能在社会上造成重大负面影响、是否违反公正公正原则等，还要进行“规范性审查”，看其名称使用是否适当、体例花样是否正确、表述是否规范等�？梢运�，这是一种由外到内、由表及里的全面“质检”、深度“体检”。

　　坚持有错必纠，切实发挥监督威力。凭据规则文件保存问题的性质和严重水平，审查机关可以接纳纠正、提醒、见告、建议等4种处理方法。能否准确发明问题、严格按标准处理并确保审查意见落实到位，这是权衡备案审查功效的“试金石”。中央层面备案审查带动树立严的基调、坚持严的标准，共对各地区各部分报备的900余件“问题文件”作出纠正、提醒处理，真正做到了发明一件处理一件。一方面，不绝强化“纠”的精准性。坚持“错责相当”，使问题与处理相匹配；坚持同样情况同样看待，“一碗水端平”；坚持原则性和灵活性相结合，不搞“一刀切”，注重�；さ胤胶筒糠指镄铝⒁斓幕�。另一方面，不绝强化“改”的实效性。备案审查机构实时跟进了解“问题文件”整改情况，催促审查意见获得落实。有关地区和部分高度重视、立行立改，认真凭据审查意见修改有关文件或者制定整改计划，并于30日内将整改情况向备案审查机构反响。

　　严肃认真开展备案审查，关于包管党中央政令流通，推动党中央决策安排落实落地，关于倒逼地方和部分提高规则文件制定质量，发挥了重要作用。

　　五、备案审查重点越发突出

　　党内规则和规范性文件备案审查紧紧抓住政治性审查、正当合规性审查这个重点，以事情聚焦和重点引领发动备案审查事情整体效能提升。

　　将政治性审查作为首要内容，包管“两个维护”要求获得落实。备案审查的首要任务是包管建章立制事情同党中央坚持高度一致，切实维护党中央权威和集中统一领导。为此，要严格审查报备文件是否定真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，是否同党的基本理论、基本路线、基本方略相一致，是否与党中央重大决策安排相切合，是否严守党的政治纪律和政治规则等。

　　从备案审查实践情况看，绝大大都规则文件在政治性上是过硬的，都将坚持正确政治偏向作为必须遵循的首要原则，但也有少数规则文件在政治表述上不敷规范和准确。通过备案审查，对这些问题都实时作了纠正。

　　将正当合规性审查作为基本任务，坚决守住正当合规底线。对报备文件进行正当合规性审查，既是坚持依规治党和依法治国的内在要求，也是包管依规治党和依法治国相统一的一定要求。为此，要严格审查报备文件是否同宪法和执法相一致，是否同党章、上位党内规则和规范性文件相抵触，是否与同位党内规则和规范性文件对同一事项的划定相冲突，是否切合制定权限和程序，是否落实精简文件、革新文风要求等。

　　实践中，正当合规性审查是备案审查的“重头戏”，这方面的“问题文件”占大大都。例如，有的规则文件在党组织设置和职权配置、党委（党组）议事决策规则、干部选拔任用资格条件和程序、机构体例治理、干部考核和追责问责、荣誉称呼和评比达标表扬等方面，违反中央党内规则和规范性文件的有关划定。有的规则文件违反相关执规律则，在公务员招考录用、离岗退休、人为待遇等方面作出不当划定，逾越权限划定税收优惠政策或者降低市场监管标准，在基本农田�；ぁ⒔ㄉ栌玫刂卫怼⑸繁５确矫嫱黄啤昂煜摺被蛘摺按虿帘咔颉�。通过备案审查，对这些问题都依法依规作了纠正。

　　六、备案审查照料助手作用逐步增强

　　制定和实施党内规则和规范性文件，是各地区各部分贯彻落实党中央决策安排的重要形式，通过备案审查这个“窗口”，能够了解到各地区各部分履职尽责情况，对这些情况进行汇总剖析研判，可以提出有针对性的意见建议，为党委决策提供参考。

　　例如，党的十八大以来，党中央重复强调精简文件、革新文风，解决形式主义突出问题，为下层减负。凭据中央层面备案审查掌握的情况，备案审查机构对一些地方和部分在制发文件中的形式主义问题进行梳理剖析，推动完善相关制度，进一步加大精简发文数量、压缩文件篇幅、提高文件质量力度，取得明显效果。

　　又如，中央层面备案审查事情中发明，一些地方党委文件违反税收法定原则，保存擅自扩大税收优惠政策规模、越权划定税收减免等问题，备案审查机构据此提出有关意见建议，关于在全国规模内开展税收优惠政策全面清理规范发挥了积极作用。

　　迈上新征程，党内规则和规范性文件备案审查事情必须坚持守正立异、精准发力，努力在维护党内规则制度的统一性、推动党中央决策安排贯彻落实上发挥更着述用。